產業結構調整指導目錄（2011年本）解讀——輕工業
一、修訂輕工業產業結構調整指導目錄的重要性和必要性
《產業結構調整指導目錄（2005年本）》（以下簡稱《目錄（2005年本）》）發布以來，作為重要的綜合性產業政策，已成為引導信貸、土地等要素資源配置，指導部門和地方工作不可或缺的指導性文件，對加強和改善宏觀調控，推進輕工業結構優化升級發揮了重要作用。輕工業生產快速發展，產業鏈更加完整。2009年輕工業增加值3萬億元, 占全國的22.3%，比“十五”末期增長126.7%,“十一五”期間年平均增長22.7%。堅持自主創新，產業水平不斷提高。已經形成了一支產學研相結合的自主創新研發隊伍，建立了相應科研機構，配有一定的科研基礎設施。 26個行業的大中型骨干企業建立了80個國家級企業技術中心，占全國國家認定企業技術中心的12.6%。“十一五”期間，全行業獲國家科技進步獎17項，中國輕工業聯合會科技獎654項。推進節能減排，綠色輕工業初現。陶瓷、日用玻璃、造紙、味精等耗能、耗水、污染較多的行業進行了技術改造，提高了水的循環利用效率，使綜合消耗有所降低，造紙、發酵、啤酒等行業實現了增產不增污。發展產業集群，布局得到優化。輕工業產業集群快速發展，逐步形成了從原材料加工生產到銷售服務一條龍的生產、銷售、配套完整體系，具有同類產業高度集中、專業化強、分工明確、特色突出的特點，有較強的競爭優勢。產業集群和輕工特色區域發展到300多個，是“十五”期間的2倍。
隨著國內外形勢的變化，特別是應對國際金融危機以來，《目錄（2005年本）》中相當數量的條目已不適應發展要求，迫切需要修訂、調整。主要體現在以下幾個方面：一是與科技進步和產業升級的要求不相適應。近年來，世界范圍內技術創新和結構升級的步伐明顯加快，《目錄》中鼓勵類部分條目已難以體現輕工業技術進步和發展趨勢的要求。二是技術成熟并普遍應用。隨著技術進步，《目錄》鼓勵發展的一些技術已經成熟、普及，沒有必要再予以鼓勵。三是一些條目表述寬泛、界限不清。一些條目表述寬泛，指向不明，實際工作中可操作性不強，需要調整、準確表述。四是部分行業產能過剩比較嚴重。《目錄》鼓勵類中一些領域已出現產能過剩，對一般加工能力不宜再行鼓勵。五是與保護環境、節約資源和節能減排要求有較大差距。隨著資源和環境對經濟發展的約束性不斷增強，發展綠色經濟、循環經濟、低碳技術已迫在眉睫，需要更加充分地體現這一要求。六是淘汰落后的力度需要進一步加強。隨著技術進步和行業產能的快速增長，抑制產能過剩、淘汰落后產能的任務更加艱巨，原《目錄》已難以滿足要求。
從發展環境看，盡管輕工業產業規模和實力不斷壯大，但長期困擾我國行業發展的結構不合理、發展方式粗放、自主創新能力不強等問題還沒有得到根本解決。總體看，今后一個時期是加快經濟發展方式轉變的攻堅時期，產業結構調整面臨著重大機遇，也面臨較大挑戰。因此，亟需通過修訂《目錄（2005年本）》，調整、完善輕工業相關條目內容，引導、促進輕工業結構調整和產業升級。
二、《產業結構調整目錄（2011年本）》的特點
（一）《目錄（2011年本）》維持《目錄（2005年本）》分類不變，仍分為鼓勵類、限制類和淘汰類。不屬于上述三類，但符合國家法律、法規和政策規定的，為允許類，允許類不列入目錄。
修訂后輕工業相關條目增加較多。《目錄（2005年本）》共有條目67條，其中鼓勵類16條，限制類32條，淘汰類19條。本次修訂中，《目錄（2011年本）》鼓勵類刪除2條，新增24條；限制類刪除12條，調整到淘汰類1條，新增16條；淘汰類刪除5條，新增19條，修訂后共106條，其中鼓勵類38條，限制類35條，淘汰類33條。
在條目內容覆蓋的范圍上，修訂后的《目錄》所包含的行業范圍力求更加系統完整，增加了糧食加工業、食用植物油工業、肉類加工業等內容，并對部分內容類同條目進行合并。
（二）修訂后的《目錄》主要有以下六個特點：
一是力求全面反映結構調整和產業升級的方向和內容。所列鼓勵類都是輕工各行業產業升級的方向。鼓勵類新增了高效節能光源、制革與毛皮清潔生產、環保型表面活性劑和濃縮型洗滌劑、生物發酵技術生產優質低溫肉制品等24個符合行業轉型升級方向的條目內容，占全部38個鼓勵類條目的63%。先進制漿、造紙設備開發與制造等11個條目調整了鼓勵內容或者采用更加準確的描述。
二是更加注重增強自主創新能力。在38個鼓勵類條目中，有28個條目主要是新技術、新工藝、新裝備、新產品的研發、設計與應用內容。如先進制漿、造紙設備開發與制造，新型電池及電池材料，食品質量與安全監測（檢測）儀器、設備的產業化等條目，都是國內市場急需開發的高新技術與產品。
三是更加注重對產能過剩行業的限制和引導。根據2009年國發38號文件和相關行業準入條件，在限制類條目設置上加強了對產能過剩和低水平重復建設行業的限制，從產品規格、參數和生產裝置規模等方面對限制范圍進行了明確的界定，提高了準入標準。如濃縮蘋果汁生產線、大豆壓榨等植物油加工項目、牙膏生產線、酒精生產線等10個條目，由于行業產能過剩，列入限制類。
四是特別注重落實可持續發展的要求。按照建設資源節約型和環境友好性社會的要求，在相應條目中，大量增加了節能減排、清潔生產、資源循環利用的相關內容，涉及鼓勵類38個條目中的27個。如：無元素氯（ECF）和全無氯（TCF）化學紙漿漂白工藝開發及應用；高效節能家電開發與生產；畜禽骨、血及內臟等副產物綜合利用與無害化處理等。在限制類中，增加了16個條目，有13個是限制規模效益差、技術裝備落后、能耗物耗高，環境污染重，不利于資源綜合利用的產能建設內容，如新建單條化學木漿30萬噸/年以下、化學機械木漿10萬噸/年以下、化學竹漿10萬噸/年以下的生產線；新聞紙、銅版紙生產線；年加工玉米30萬噸以下、絕干收率在98%以下玉米淀粉濕法生產線等條目。在保留的限制類19個條目中，有的擴大了限制范圍，如原“生產速度低于1500只/時的單螺旋燈絲白熾燈生產線”修訂為“普通照明白熾燈、高壓汞燈”；有的提高了技術要求，如原“2萬噸/年以下的玻璃瓶罐生產線”調整為3萬噸/年及以下。在淘汰類中，新增加了3萬噸/年以下味精、2萬噸/年以下檸檬酸等19個條目。
五是力求表述嚴謹、界限清晰。凡列入目錄中的條目，原則上均細化到具體產品、技術、工藝和裝備等，能夠提出技術經濟指標的都予以明確，準確反映產業政策要求，確保表述準確并具有可操作性。保留的條目中絕大多數都得到細化，如限制類中原 “使用傳統工藝、技術的味精生產線”修訂為“5萬噸/年及以下且采用等電離交工藝的味精生產線”。此外，許多條目由于已基本淘汰完畢，予以刪除，如淘汰類中火柴排梗、卸梗生產工藝等。
《產業結構調整指導目錄（2011年本）》作為重要的綜合性政策，必將在引導輕工行業理性投資，加快提升自主創新能力，抑制過剩產能，加速淘汰落后等方面發揮重要作用，從而推動輕工產業轉變發展方式，實現結構優化升級。
三、關于“一次性聚苯乙烯發泡塑料餐具”條目的說明
一次性聚苯乙烯發泡塑料餐具（以下簡稱“一次性發泡塑料餐具”）由于在90年代末期造成大量的“白色污染”，我國開始在鐵路車站和旅客列車、長江及太湖等內河水域航運的客船和旅游船上禁止使用“一次性發泡塑料餐具”。后國家有關部門明確提出了2000年底前在全國范圍內淘汰一次性發泡塑料餐具的目標。由于一次性發泡塑料餐具與其他替代產品相比價格低廉，有市場需求，上述政策頒布后國內仍有部分企業生產、銷售一次性發泡塑料餐具。鑒于此，我委2005年12月發布的《產業結構調整指導目錄（2005年本）》將“一次性發泡塑料餐具”列入了淘汰類產品。
《產業結構調整指導目錄（2005年本）》發布以來，作為重要的綜合性產業政策，已成為引導信貸、土地等要素資源配置，指導部門和地方工作不可或缺的指導性文件，對加強和改善宏觀調控，推進產業結構優化升級發揮了重要作用。隨著國內外發展環境的變化和我國轉變經濟發展方式的需要，我委會同國務院有關部門開始對《產業結構調整指導目錄（2005年本）》進行修訂，調整鼓勵、限制和淘汰條目內容。在此次目錄修訂過程中，是否將一次性發泡塑料餐具從淘汰類目錄中刪除成為了社會比較關注的問題之一。針對該條目的去留，存在著兩種不同意見：主張將該條目從淘汰類中刪除的，主要理由是一次性發泡塑料餐具無毒無害，可回收利用再制造其它產品，歐、美、日等發達國家都在使用，節約石油資源，生產成本低；主張將該條目仍保留在淘汰類目錄中的，主要理由是一次性發泡塑料餐具在高溫條件下會分離出有毒物質，對人體有害，我國回收處理機制尚未健全，容易造成“白色污染”，一些非法生產企業使用回料生產成品,會造成產品質量安全隱患。
本著科學、合理決策的原則,我們就一次性發泡塑料餐具的有關問題多次聽取了各有關方面的不同意見，并進行了認真地調查研究。同時對群眾最關心的毒性問題委托中國疾病預防控制中心食品安全所按國家相關標準做了毒性實驗。實驗結果表明，一次性發泡塑料餐具能夠滿足《食品包裝用聚苯乙烯樹脂衛生國家標準》的要求。綜合各方面的情況，我們的基本看法：一是遵照國家標準[食品包裝用聚苯乙烯樹脂衛生標準（GB9692－1988），食品包裝用聚苯乙烯成型品衛生標準（GB9689－1988）]生產的一次性聚苯乙烯發泡塑料餐具合理使用情況下沒有安全問題。二是一次性聚苯乙烯發泡塑料餐具可以回收再利用，利用回收原料可制備多種其它產品，達到廢棄物的循環利用，符合資源節約的方向。三是一次性發泡塑料餐具除中國大陸明令禁止使用外，世界不少發達國家如日本、美國、歐盟目前也在生產和使用，并且發達國家針對一次性發泡塑料餐具還在不斷開發新產品。有些國家如日本和韓國有明確立法回收該產品，其他國家和地區多是由行業以非立法回收協議方式進行管理。四是隨著社會文明程度的提高和應用環境的變化，最初出臺禁止一次性發泡塑料餐具使用的環境已發生較大變化。因此，我們認為，有必要將一次性發泡塑料餐具從淘汰類調整至允許類。但考慮到經過十年來的禁用和有關部門的共同努力，治理餐具“白色污染”已收到明顯成效，且我國針對一次性發泡塑料餐具的生產、銷售、回收、中轉、運輸與處置利用的管理和機制還沒有建立起來。如果現在將其從淘汰類目錄中刪除，將會帶來一系列不利的社會影響。因此，“一次性發泡塑料餐具”條目在四月份我委發布的《產業結構調整指導目錄（2011年本）》中暫時沒有做相應調整。為了實現一次性發泡塑料餐具使用的平穩過渡，保護環境和加強資源的合理利用，應盡快制定一次性發泡塑料行業的準入條件，建立和制定回收再利用的機制及相關標準等。上述工作完成后，擇機將其從淘汰類目錄中刪除。上述的相關后續工作將由工業和信息化部會同商務部負責。
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